淺析法國行政法中的公產(chǎn)與公眾共用物的論文
一、法國行政法中公產(chǎn)的來源
法國行政法中的“公產(chǎn)”( Domaine Public) 一詞最早出現(xiàn)在1804 年頒布的《民法典》中。然而，關于公產(chǎn)的規(guī)定可以上溯至羅馬法時期。蓋尤斯所著《法學階梯》第二編第10 條規(guī)定: “那些由人法支配的物品或者是公有的，或者是私有的�！蓖瑫r第11 條還規(guī)定: “公有物被認為不歸任何人享有，實際上他們被認為是集體的。私有物是歸個人所有的物品�！眱�(yōu)士丁尼在《法學階梯》中也有類似論述:“事實上，按照自然法，有些物為一切人共有; 有些是公共的; 有些是團體的; 有些不屬于任何人; 多數(shù)物屬于個人，被個人根據(jù)如下將看到的形形色色的原因取得。可見，早在古羅馬時期就有公共的物和私人的物之分，并且已經(jīng)明確規(guī)定公共的物不能被個人所有，將公共的物的所有權授予國家或市府。1804 年的《法國民法典》繼承了羅馬法的立法傳統(tǒng)，對于公產(chǎn)的規(guī)定主要見之于第538 條、539 條、540條和第541 條的規(guī)定。
根據(jù)《法國民法典》第538條對公產(chǎn)的定義，“公產(chǎn)”是指“不得具有私有財產(chǎn)權性質(zhì)的法國領土之任何部分，均視為公產(chǎn)之不可分割之部分”。實際上，這一“公產(chǎn)”的定義來源于法國舊制時期對公產(chǎn)的規(guī)定。舊有的規(guī)定認為只有供全體人使用，并由于其自然屬性而不可能轉為私有財產(chǎn)的成塊土地才屬于公共財產(chǎn)，僅涉及了道路、公共用地、河流及海岸[3]。舊有的公產(chǎn)屬于筆者所稱的“公眾共用物”。然而，《法國民法典》第538條對于“公產(chǎn)”的定義受到了法國早期公法學者貝泰勒米、杜克洛克、莫里斯·奧里烏的質(zhì)疑和批判，認為公產(chǎn)與私有財產(chǎn)的區(qū)別在于公產(chǎn)上設定的公共用途，而不是財產(chǎn)的自然屬性。
筆者以為，莫里斯·奧里烏等人的質(zhì)疑有一定道理，現(xiàn)今的立法和法學研究也是以財產(chǎn)的用途作為判定公共財產(chǎn)和私有財產(chǎn)的標準。因此，可以認為公產(chǎn)是屬于公法人所有的、被設定了公用用途且在公用期間不得被私有的財產(chǎn)。由于公產(chǎn)的公用屬性與私有財產(chǎn)權的性質(zhì)不相容， 2004 年法國修訂民法典時將第538 條、第540 條和第541 條廢除。至此，《法國民法典》退出了公產(chǎn)法律體系，確立了以2006 年頒布的《公法人財產(chǎn)總法典》為主、以1957年《國有財產(chǎn)法典》等為輔的公產(chǎn)規(guī)范體系。
二、法國行政法中的公產(chǎn)及與公眾共用物的關系
《法國民法典》雖然首次使用了“公產(chǎn)”一詞，但沒有明確區(qū)分國家的公產(chǎn)和私產(chǎn)。將國家財產(chǎn)劃分為公產(chǎn)與私產(chǎn)首先應歸功于普魯東。他在1833年所著的《公產(chǎn)論》中認為，政治共同體的財產(chǎn)中有一些是公共的財產(chǎn)，供一般公眾使用，另外還有一些財產(chǎn)屬于共同體所有，正如私人的財產(chǎn)屬于私人所有一樣。普魯東還認為，政治共同體對于供一般公眾使用的財產(chǎn)僅有治安管理權和經(jīng)營權，而對于私產(chǎn)則享有私法性質(zhì)上的所有權。普魯東對公產(chǎn)的認識仍然局限于當時廣為流傳的“公產(chǎn)”的舊有定義，并認為行政主體對公產(chǎn)沒有所有權。
直到20世紀初，法國著名公法學家莫里斯·奧里烏和萊昂·狄驥才提出供行政主體公務使用的財產(chǎn)也屬于公產(chǎn)。該觀點后來被法國行政法印證，形成了公產(chǎn)的基本分類。莫里斯·奧里烏還提出行政主體對公產(chǎn)享有行政法上的所有權，這一學說也得到了法國最高行政法院的支持。自此以后，法國行政法的發(fā)展和司法判決的推動確立了現(xiàn)代意義上的公產(chǎn)法律體系，公產(chǎn)不論是范圍還是所有權主體都開始逐漸擴張，變得越來越復雜。本文以《公法人財產(chǎn)總法典》和《國有財產(chǎn)法典》為法律根據(jù)，分析法國行政法中公產(chǎn)的構成，并結合對法典的結構分析，揭示法國行政法中公產(chǎn)與公眾共用物的關系。
《公法人財產(chǎn)總法典》L2111 - 1 條至L2111 -3 條規(guī)定了適用于全部公產(chǎn)的一般規(guī)定，其中L2111 - 1條將公法人的財產(chǎn)劃分為公產(chǎn)與私產(chǎn)，并將公產(chǎn)分為直接由公眾使用的公產(chǎn)和提供公共服務的公產(chǎn)，即“除特別規(guī)定，公法人的公產(chǎn)或者直接由公眾使用，或者用于提供公共服務，公產(chǎn)必須用于規(guī)定的用途以服務于公眾。公法人的財產(chǎn)中不屬于公產(chǎn)的那部分財產(chǎn)是私產(chǎn)……”《公法人財產(chǎn)總法典》L2111 - 4 條至L2111 -17 條列舉了適用于特殊公產(chǎn)( 非消耗性的不動產(chǎn)公產(chǎn)) 的特別規(guī)定。這些特殊公產(chǎn)屬于公眾直接使用的公產(chǎn)，包括:
( 1) 海洋公產(chǎn)，包括領海的底土、海岸、與海洋相通的湖泊及其底土、滿足公共利益和旅游度假使用的土地以及為了確保航運安全和便利、屬于公法人的工程和設施。由于海水的流動性和海洋的整體性，領海內(nèi)的海水服從國家警察權的管轄，保留第三者的權利，不屬于公產(chǎn)。公眾對海洋公產(chǎn)的一般使用如休息、觀賞、垂釣、通行等可以自由、直接、非排他地使用; 公眾對于海洋公產(chǎn)的特殊使用如臨時占用、養(yǎng)殖、捕撈、開采海底礦產(chǎn)資源，必須取得許可證。
( 2) 河流公產(chǎn)，包括被國家載入河流公產(chǎn)清單中的湖泊、江河及其支流⑨、底土、河岸、堤岸以及在河流公產(chǎn)上修建的生活用水蓄水庫、碼頭、港口、�？繏佸^地等。過去認為國有河域的水流和河床構成的整體屬于公產(chǎn)，但現(xiàn)在越來越傾向于排除水流的所有權，認為水屬于全民族的共同財富，國家對水體行使治安管理權力。公眾對河流公產(chǎn)的一般使用如生活必需的取水、航行、觀賞、垂釣等可以自由、直接、非排他地使用; 公眾對河流公產(chǎn)的經(jīng)營性使用如捕撈則必須取得許可證。
( 3) 道路公產(chǎn)，是指屬于公法人的公路、城市街道、鄉(xiāng)間道路等，公眾可以自由、直接、非排他地使用道路公產(chǎn)。
( 4) 鐵路公產(chǎn)，是指鐵路運輸必需的'屬于公法人的不動產(chǎn)，包括車站及附屬設施等。
( 5) 航空公產(chǎn)，是指航空運輸必不可少的屬于公法人的不動產(chǎn)，如機場及附屬設施。
( 6) 無線電頻率公產(chǎn)，法國境內(nèi)可用的無線電頻率屬于公產(chǎn)，使用無線電頻率公產(chǎn)須獲得許可證。
三、結語
法國公眾共用物法律規(guī)范的發(fā)展歷程表明，法國法律根據(jù)國家財產(chǎn)是否設定了公共用途劃分了國家公產(chǎn)與國家私產(chǎn)，確立了國家對公產(chǎn)享有公法上的所有權，其中國家公產(chǎn)包括了供公眾直接使用的財產(chǎn)( 屬于公眾共用物) 和供政府公務使用的財產(chǎn)。對于供公眾直接使用的公產(chǎn)，公眾享有自由、直接、非排他使用的權利，政府則負有管理、維護以及維持公用秩序的職責和義務。同時，一般情況下，供公眾直接使用的公產(chǎn)應當確保公眾免費使用，只有出現(xiàn)“擁擠效應”時可以收取較低費用以調(diào)節(jié)使用人數(shù)、確保可持續(xù)的使用。
法國《環(huán)境法典》宣布環(huán)境資源屬于“全體人民的共同遺產(chǎn)”，則突破了傳統(tǒng)上根據(jù)所有權的劃分而將環(huán)境資源僅僅作為不同所有者孤立財產(chǎn)的限制。這種規(guī)定從環(huán)境資源整體上的公眾共用物屬性出發(fā)，確認了環(huán)境資源整體上屬于“全體人民的共同遺產(chǎn)”，而對私人所有的環(huán)境資源、國家所有的環(huán)境資源以及沒有確立所有權的環(huán)境資源，施加了作為“全體人民的共同遺產(chǎn)”的義務，以促使所有者和管理者對環(huán)境資源的合理、有益使用，實現(xiàn)代際公平和可持續(xù)發(fā)展。總的看，法國關于公眾共用物的立法對于我國生態(tài)文明建設背景下實現(xiàn)公眾共用物的良法善治具有一定的借鑒意義。作為以公有制為主體的社會主義國家，我國的財產(chǎn)類型包括國有財產(chǎn)、集體財產(chǎn)和私人財產(chǎn)三類，國有財產(chǎn)種類繁多、體量巨大，其中絕大部分自然資源屬于國家所有。
首先，我國應該明確國有財產(chǎn)與公眾共用物的關系，除了具有排他性的國有企業(yè)經(jīng)營用財產(chǎn)、政府履行公務用財產(chǎn)外，國有財產(chǎn)中還包含一部分公眾共用物( 或公眾共用自然資源、公眾共用財產(chǎn)) ，如水流、海域、風景名勝、森林等自然資源。其次，我國的國有財產(chǎn)也應根據(jù)其性質(zhì)、特點和用途等進行分類，即類型化。
有些國有財產(chǎn)以獲取收益為主要目的，基本適用于私法、私權或物權的規(guī)定，如國有企業(yè)財產(chǎn)。有些國有財產(chǎn)與公眾的基本生產(chǎn)、生活緊密相關，如水流、海洋、森林等自然資源，屬于本文所說的公眾共用物，應當以維持其公共用途、實現(xiàn)公平及可持續(xù)使用為目的。國家對此類財產(chǎn)的所有權不是完全的私法意義上的所有權，不能等同于私人所有權。這類國家所有權的行使受到憲法、行政法、環(huán)境資源法等法律的規(guī)制和公共用途的限制。如果將公眾共用物( 或公眾共用自然資源、公眾共用財產(chǎn)) 轉變?yōu)檎珓肇敭a(chǎn)或私有財產(chǎn)時應該嚴格依法控制并征求公眾意見。最后，應當確立環(huán)境資源整體上屬于公眾共用物的觀念。但作為公眾共用物的整體環(huán)境資源，可以對其部分設立所有權，對確立所有權的部分環(huán)境資源，仍然可以提供生態(tài)功能和生態(tài)服務或者供公眾使用，并不喪失其公眾共用物。
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