關于推進城鎮(zhèn)化進程政策法律問題調(diào)研報告
關于推進城鎮(zhèn)化進程政策法律問題調(diào)研報告
最近隨市政協(xié)“推進城鎮(zhèn)化進程”課題組視察走訪了幾個縣（市）區(qū)，對我市推進城鎮(zhèn)化進程幾個有關政策法律的問題，進行調(diào)研探討。現(xiàn)將情況匯報如下：
一、對推進城鎮(zhèn)化進程幾個有關政策法律問題的分析
1、行政區(qū)劃制度存在嚴重缺陷。
目前行政區(qū)劃缺乏整合力度，本市兩區(qū)規(guī)模偏小，行政體制各自獨立，矛盾錯綜復雜，行政區(qū)劃規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃不相協(xié)調(diào)，造成“一城多府”、“城中有村”、“鄉(xiāng)中有城”，遲遲未被納入城鎮(zhèn)管理范疇。如三元區(qū)的城東鄉(xiāng)下轄村分列四個街道，梅列區(qū)的徐碧鄉(xiāng)下轄村分列三個街道。這主要是缺乏區(qū)域協(xié)調(diào)機制，相鄰地區(qū)各自為政、盲目競爭、事權、財權不夠明晰，區(qū)政府又職能不全，沒有土地、規(guī)劃、權責不配套，造成辦事效率低下，服務不到位。
2．土地管理制度的法律法規(guī)與政策容量存在矛盾。
一是不同法律之間、政策與法律之間存在矛盾，如集體土地使用權流轉(zhuǎn)政策與現(xiàn)行的土地法規(guī)有不相容之處，操作起來遇到法律規(guī)定的障礙。又如我國的憲法、土地法都規(guī)定城市市區(qū)的土地屬國家所有，其土地使用權當然由國家進行支配。而憲法、民法也規(guī)定了公民的私有財產(chǎn)、集體財產(chǎn)受法律保護，任何單位、個人不得侵占或毀壞。兩者的權益保護效力均等。列東老街拆遷改造在列東村集體土地未征為國有就直接開發(fā)，違反了重新修訂的土地管理法第十六條“在土地所有權和使用權爭議解決前，任何一方不得改變土地現(xiàn)狀、不得破壞土地的附著物”的規(guī)定，就是極典型的有關政策法律問題。二是土地征用補償費問題。國家規(guī)定農(nóng)村集體土地標準較低，與城鎮(zhèn)國有土地的補償費用及實際價值存在較大差距。農(nóng)民的利益在現(xiàn)值上得不到彌補，在征地使用權流轉(zhuǎn)和置換上存在一些障礙。
3、土地利用與城鎮(zhèn)發(fā)展的矛盾。
一是城鎮(zhèn)發(fā)展面臨用地緊缺與耕地保護的問題、十分突出，如何使農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市用地，在政策上急待解決。二是現(xiàn)行的用地政策限制了城鎮(zhèn)化進程的健康發(fā)展。現(xiàn)行的用地政策，實行的是一整套嚴格的現(xiàn)反，要求在行政區(qū)域內(nèi)實行耕地的動態(tài)占補平衡，但操作起來難度很大，往往制約了城鎮(zhèn)發(fā)展的空間。三是城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃不相協(xié)調(diào)。兩個規(guī)劃分屬兩個部門，由于職能各有側(cè)重，考慮問題的角度不同，在規(guī)劃編制和實施過程中難以銜接，土地利用規(guī)劃不能對城市土地市場用地活動進行有效調(diào)節(jié)和控制。四是城鎮(zhèn)土地收益未真正用于城鎮(zhèn)基礎設施建設。土地不是再生資源，國家政策規(guī)定城鎮(zhèn)土地收益要用于基礎設施建設。事實上由于多種原因目前城鎮(zhèn)土地收益沒有真正用于城鎮(zhèn)基礎設施的建設。
4、城市房屋拆遷工作困難重重，進展緩慢，已成為影響我市政治、社會穩(wěn)定的一大因素，并且嚴重阻礙了推進城鎮(zhèn)化進程。
梅列區(qū)正在開發(fā)的列東老街、龍崗小區(qū)、明輝花園等6片，三元區(qū)正在開發(fā)的下洋花園和龍船巷兩片等都進展緩慢、等待觀望。其中，列東老街應拆遷104尸，63戶不同意拆遷；下洋花園應96戶拆遷、6家單位拆遷，目前未拆83戶、單位4家；龍船巷應拆遷77戶，未拆遷1戶。主要反映：一是政府在舊城拆遷改造中，沒有正式批文，常以會議紀要代替行文，應規(guī)范并正式形成批文；二是市里缺乏強制拆遷手段，遇到釘子戶，委托的市拆遷公司力量較弱、力度不夠大；三是部分拆遷戶要價過高，異地安置的地塊無法滿足；四是拆遷難，難在手續(xù)不全，國有土地使用權批準辦法難變通。被拆遷戶則反映：補償安置方案不合理，補償費太低；計委超越權限批準立項，集體土地未征用為國有即進行商品房開發(fā)；拆遷許可證不合法；原老街一期開發(fā)安置的房屋質(zhì)量差，采光、結構不好。由于開發(fā)商未向政府交清土地出讓金，到今安置戶有的房產(chǎn)證、土地證尚未拿到；開發(fā)商自恃特殊，對政府的依賴思想嚴重，不主動與拆遷戶協(xié)商，不積極采取措施化解矛盾。
究其原因，隨著改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)行《城市房屋拆遷管理條例》內(nèi)不少規(guī)定已經(jīng)明顯不適應城市房屋拆遷工作的需要。條款上帶有濃重的計劃經(jīng)濟時期的痕跡，內(nèi)容上存在著局限性。主要有以下幾方面的問題：
①混淆了國家土地征用開發(fā)與商業(yè)土地開發(fā)的兩種性質(zhì)，導致了《條例》中規(guī)定的條款模糊性，出現(xiàn)兩種性質(zhì)均可通用的條款，形成政企不分的弊端。
②政府參與商業(yè)土地的拆遷工作，賦予了國家的強制力作后盾，服從于國家的需要，就會使人感到有“強拆強遷”之嫌。特別是在拆遷過程中，拆近單位或個人常打著政府代理人的旗號進行拆遷活動，因為利益之間的關系，請求當?shù)卣头ㄔ骸⒐驳炔块T參與拆遷活動。一旦發(fā)生拆遷糾紛，就把解決問題的責任推給政府，而被拆遷當事人也覺得由政府解決問題更有辦法，政府不可能不管。拆遷矛盾轉(zhuǎn)化為政府與被拆遷人之間的關系。把政府、法院等部門變成了拆遷單位的一個前期工作部門，影響了人民政府的形象。另一方面使政府作出的房屋拆遷行政裁決的居間地位受到動搖，裁決的公正性無法令人信服。
③對被拆遷房屋的所有人的補償標準過低，房屋所有人的積極性不高，對拆遷房屋產(chǎn)生抵觸情緒。
④安置方式單一，對房屋使用人僅規(guī)定了實物安置—種方式，導致了被安置房屋地點等的條件不滿。遲遲不搬遷，影響拆遷進度。
⑤將戶口因素作為確定安置面積的標準。在買踐中被一些人所利用，以謀取不正當?shù)睦妗?/p>
⑥對拆遷單位的拆遷補償安置資金運用缺乏有效的監(jiān)管。有的拆遷人取得拆遷許可證后抽逃資金，導致安置房不能及時建設、補償安置資金不能及時到位的情況時有發(fā)生。
戶籍制度限制了人口的合理流動。體制上城鄉(xiāng)分立的二元結構和嚴格的城市戶籍管理制度，是制約人口合理流動的根本癥結。過分強調(diào)農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”、“進廠不進城”，過多限制農(nóng)民進城的“門檻”。進城農(nóng)民在就業(yè)、社會保障等方面缺乏保障。教育、醫(yī)療等相關政策也不配套，造成城鄉(xiāng)居民權利的不平等。另一方面，由于現(xiàn)行的土地制度和農(nóng)村計劃生育管理政策，農(nóng)民不愿放棄擁有的土地、房租收益和生育上的“一胎半”優(yōu)惠，有的甚至出現(xiàn)回遷現(xiàn)象。導致農(nóng)民進城的推力不足。
二、為此，提出對策如下：
推進城鎮(zhèn)化進程的法制建設和政策調(diào)整問題確實很多，其原因除了立法滯后之外，還田于我國歷文和現(xiàn)實的特點所決定的，不能奇希望一朝一夕就將這些問題全部解決。應該看到，近年來，隨著改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，立法進程加快了，國家許多政策都在相適應進行調(diào)整，已經(jīng)從根本上改變無法可依的局面。針對上述分析，建議采取對策如下：
（一）提高推進城鎮(zhèn)化進程的戰(zhàn)略意識和法制意識；適時調(diào)整與發(fā)展要求不相適應的政策規(guī)定。
應把推進城鎮(zhèn)化進程作為總體戰(zhàn)略擺上突出位置，進行超前研究，提出符合實際的發(fā)展方案和相關政策。對原有一些制約城城鎮(zhèn)化進程的政策措施要及時加以調(diào)整，對與發(fā)展要求不相適應的政策規(guī)定要適時完善，對已經(jīng)出臺行之有效的具體措施要認真落實到位。從我市具體情況出發(fā)，突出解決城鄉(xiāng)“二元結構”的體制矛盾，加快制度創(chuàng)新。
（二）要妥善處理好推進城鎮(zhèn)化進程中全局與局部利益的矛盾。
一是城鎮(zhèn)化必須進行必要的行政區(qū)劃的調(diào)整，這必然會涉及各方面利益的重新分配，就應處理好行政區(qū)域之間的全局利益和部門之間的局部利益，理順轄區(qū)群眾利益。二是城鎮(zhèn)化進程涉及諸多部門的工作，既需要在政策上作較大調(diào)整，兼顧政策的協(xié)調(diào)性和配套完善，也需要加大本部門推進城鎮(zhèn)化進程的工作力度。
（三）要擺正土地管理與城鎮(zhèn)建設的關系。
推進城鎮(zhèn)化進程是黨中央、國務院作出的加快經(jīng)濟發(fā)展的重大決策之一。強化上地管理又是我國的三大基本國策之一，同時我國已形成了比較配套的城鎮(zhèn)建設和土地管理法規(guī)體系，但隨形勢的變化，也暴露出許多矛盾，所以應注意擺正和解決好以下幾個問題：一是土地利用規(guī)劃與城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)的問題。如土地利用規(guī)劃中劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)有些在城鎮(zhèn)建設用地控制區(qū)內(nèi)的，甚至在近期建設用地范圍的，就應協(xié)調(diào)好；二是土地管理與建設規(guī)劃管理步調(diào)要一致；三是城鎮(zhèn)土地收益要真正用于城鎮(zhèn)基礎設施建設；四是城鎮(zhèn)土地市場化運作要逐步規(guī)范，搞活土地資本運營。要認真執(zhí)行不久前剛頒布的《福建省國有土地使用權招標拍賣管理辦法》。
（四）規(guī)范房屋拆遷管理程序，促進政府職能轉(zhuǎn)變。
新修訂的《城市房屋拆遷管理條例》將于XX年11月1日起施行。主要有四個方面新的規(guī)定：一是取消了拆遷方式中的統(tǒng)一拆遷。目的是適應轉(zhuǎn)變政府職能的要求，把政府管理與市場主體剝離開，政府要依法行政，管好政府該管的事情，建設單位要依法從事建設活動；二是體現(xiàn)了政府對拆遷中屬于民事關系的行為，原則上不干預的原則。對于拆遷當事人之間的民事行為，應當根據(jù)雙方的協(xié)議，按照《民法通則》《合同法》等法律去規(guī)范；三是對于一些涉及拆遷當事人合法權益，可能影響社會穩(wěn)定的問題，增加了若干規(guī)定，要求戶屋拆遷管理部門加強管理；四是進一步規(guī)范了拆遷的行政管理程序。
（五）深化改革，努力提高城市管理水平，俗話說“三分建、七分管”建是基礎，管是關鍵。
因此，必須在抓好建設的同時下大力氣把城市管好。加強公安、工商、城建、衛(wèi)生、環(huán)保、交通等各有關職能部門之間的溝通協(xié)調(diào)，依法行政，公正執(zhí)法；針對城區(qū)市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、房地產(chǎn)、規(guī)劃管理等方面，制定可供操作的規(guī)定措施，規(guī)范城市管理行為；重點要在加強社區(qū)建設上下功夫，把經(jīng)營的理念引進城市管理中；用足用好國家和省、市政策，建立有利于推進城鎮(zhèn)化進程的集聚機制，如加快戶籍管理制度改革，實行積極的人口遷移政策，鼓勵和引導農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚居等。
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